工伤认定成本高、非法用工工伤认定面临诸多难题、国家有关工伤认定的条例规定过于笼统……记者在江苏、江西、天津等地采访发现，一些工伤者在工伤认定过程中四处碰壁，维权之路荆棘丛生。为有效遏制这种局面，江苏省劳动部门开始从扩大工伤保险面和细化工伤认定法律规则两个层面积极探索解决之道。
■工伤认定高额成本当事人难以承受
用了3年多时间，花费5万多元，江苏省太仓市浮桥镇绿化村3组村民唐锦其终于可以缓一口气了，劳动部门最终认定其已故妻子顾桂英属于工伤。在进行工伤认定的3年多时间里，唐锦其投入大量精力、财力，经过两次复议、3次诉讼、3次认定。更让唐锦其难掩悲愤的是，太仓市劳动部门竟公然违背国家有关规定，先后3次作出对顾桂英不予认定工伤的错误决定。直到太仓市地方人民法院和苏州市中级人民法院先后作出撤销太仓市劳动和社会保障局对顾桂英不予认定工伤的决定后，太仓市劳动和社会保障局才最终认定了顾桂英属于工伤。
据唐锦其的代理律师、江苏鸣啸律师事务所律师董永斌介绍，顾桂英的工伤认定之所以如此难，固然与太仓市劳动部门的错误决定有关，但目前我国《行政诉讼法》的有关规定也是主要原因之一。根据《行政诉讼法》规定，在劳动部门作出决定之后，法院审理只能作出是否撤销劳动部门决定的判决，而不能做出认定工伤或不认定工伤的判决。这就使得太仓市劳动部门此前能够一直维持不认定工伤的决定。“劳动部门不认定工伤——法院撤销劳动部门决定——劳动部门再次不认定工伤——法院再次撤销劳动部门决定……”，只要劳动部门不低头，受害者就将陷入一个循环诉讼的怪圈。试想，本已受到巨大伤害的工人又有多少人有财力、精力耗下去！
■非法用工工伤认定面临三大难题
与签订了劳动关系的用人市场相比，非法用工工伤认定更是面临三大难题：劳动关系的认定、工伤赔偿的主体确定、民工法制观念淡薄。
江苏省劳动和社会保障厅医疗保险处副处长陈敏仁介绍，证明自身与工作单位的劳动关系是进行工伤认定的首要条件，若是连劳动关系都无法证明，工伤认定将无法进行。“劳动关系的证明可以是劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明。这个问题在非法用工市场普遍存在，由于与用人单位未签订劳动合同，因此，要想证明自己与用人单位的关系并不是件易事。”
南京市劳动局统计数据显示，今年上半年南京市共有近500名职工到工伤部门申报工伤认定，但其中只有243人能提供劳动关系证明。尽管目前南京市企业已普遍实行劳动合同制度，但各类企业劳动合同签订率大不相同，其中建筑、服务、餐饮业等行业劳动合同签订率均不足50%。
工伤赔偿主体的确定也是非法用工市场工伤认定的一大难题。劳动部门有关工作人员介绍，按照现行《劳动法》规定，用人单位必须首先具备用人资质，即必须是用人单位而非个人。但现实中，大量没有营业执照而以用人单位名义招用农民工的非法用工主体大量存在。
民工法制观念淡薄也为工伤认定设置了许多障碍。2004年5月，来自安徽的张民在合肥打工时意外坠地受伤，为了让老板及时解决巨额医药费和休养期的生活费，张民向医院谎称自己是车祸受伤。不料，几个月后，老板拒付任何费用。经过一年多的沟通，无奈的张民终于到劳动部门咨询工伤认定的相关问题，却被告知已经过了认定的期限。江苏鸣啸律师事务所律师董永斌介绍，由于自身法制观念淡薄，许多民工在发生工伤事故后，或与用人单位私了；或一拖再拖，延误了工伤认定的时机；或为了保住工作，选择忍气吞声。结果是便宜了包工头，害苦了自己。
■13种规定情形难以涵盖所有工伤认定
在调研过程中，劳动部门、法院、律师等普遍反映，目前国务院颁布的《工伤保险条例》(以下简称条例)规定的认定与不认定工伤的情形太过原则、笼统，而发生工伤的情形却是千差万别，这使得工伤认定难度不断加大。
陈敏仁介绍，按照条例，认定工伤的有7种情形，视同工伤的有3种情形，不认定工伤的有3种情形。“也就是说，对于工伤认定部门来说，我们要依据这13种情形去对应所有的工伤认定申请，难度相当大，出现争议在所难免。”
陈敏仁介绍，如条例的第十四条规定：“在工作时间，工作场所，因工作原因受到工作伤害，应认定为工伤。”但事实上，工作时间、工作场所、工作原因都是非常复杂的。拿工作时间来说，在8小时的工作时间内，为解决自身合理的生理需要，如喝水、方便、吃饭等，在这个过程中发生的事故算不算工伤事故呢？
“工作原因的界定也存在争议，如用人单位安排或组织职工参加文体活动中发生工伤事故，职工在领导的安排下参加宴请发生事故……这些情形算不算工伤呢？类似的存在争议的方面还有很多。”陈敏仁说。
对此，董永斌也是深有体会。据他介绍，国家的条例没有能够将工伤的内涵和外延完全概括，对属于、不属于工伤的情形没有明确列举出来，这一方面增加了劳动部门的工伤认定工作的难度，另一方面也使得劳动部门的自由裁量权太大，有时甚至无法控制。这让律师有时候都无所适从。
(记者蔡玉高 周润健 胡锦武)据新华社信息电
让更多农民工进入工伤保险范围
针对目前工伤认定难的现状，江苏劳动部门做出了一些积极的探讨：扩大工伤保险的涵盖面，争取更多的农民工进入工伤保险范围；以国务院颁布的《工伤保险条例》为指导，制订更为细致的处理意见，从而减少工伤认定过程中存在的争议。
一、积极扩大工伤保险涵盖面
近年来，随着工业产业一体化建设和城镇化建设的加快，越来越多的农民离开土地，到企业工作，发生因工致残(亡)的事故也呈上升趋势，为更好地保障在乡、镇、村区域内企业职工的工伤保险权益，分担企业风险，江苏省工伤保险扩面工作开始向农村企业推进。他们专门研究针对乡镇企业、个体工商户和事业单位扩面的新措施，重点做好乡镇企业、有雇工的个体工商户、新建立的私营企业、股份制企业、部省属企业和部分事业单位、社会团体和民办非企业单位的参保工作。到今年9月，江苏实现了城镇企业645万人参保。
据了解，兴化市周庄镇是江苏省的重点中心镇，近年来，该镇工业发展迅速，现有规模工业企业82家，职工2700多人，2004年全镇工业总产值实现14.6亿元，在经济迅速发展的同时，也出现了部分企业伤亡事故上升的势头。以前，由于绝大部分企业都没有参加工伤保险，发生工伤事故后，工伤职工不能得到及时医疗救治和补偿，由此引发的争议直接影响经济发展和社会稳定。为此，该镇政府发文向82家用人单位下达工伤保险扩面指标，并建立旬报、月报制度，并将工伤保险扩面征缴情况列为三个文明建设考核的重要内容。从而确保在今年11月底乡镇区域用人单位工伤保险参保工作的全覆盖。周庄镇一家企业的负责人说，参加工伤保险增强了企业抗事故风险的能力，特别是降低了工伤事故的经济赔偿压力，解除企业工伤事故的后顾之忧。在周庄镇一家私营企业工作的陈东也表示“今后再也不用担心发生工伤事故后权益得不到保障了！”而在周庄镇，像陈东这样参加了工伤保险的农民工还有2000多人。
目前，江苏又在全省大力推进矿山等高风险企业参加工伤保险，对在检查活动中发现尚未参加工伤保险的矿山等高风险企业，采取针对性的措施，将其吸纳进来，其中特别重视将农民工吸纳进来。
此外，江苏省还建立了医疗卫生专家库，切实保证劳动能力鉴定结论的客观、公正、准确，统一鉴定尺度的掌握，不断提高鉴定的整体水平。健全劳动能力鉴定的复议机制，完善复议程序，妥善处理劳动鉴定争议。
二、细化《工伤保险条例》突出适用性
作为国家有关工伤认定执行标准的唯一条例，《工伤保险条例》对地方劳动部门工伤认定工作具有很大的指导作用。但由于条例的规定过于笼统，工伤鉴定人员和律师很多时候觉得无所适从。
针对这一状况，江苏省劳动部门结合本地实际，制订了关于实施条例若干问题的处理意见，从而给市、县劳动部门以及律师的工作提供指导。例如，对工作原因和工作时间，江苏省作了具体细化：“工作原因既包括职工在工作时间和工作场所内，因从事生产经营活动直接导致的事故伤害，也包括在工作过程中职工临时解决合理必需的生理需要时由于本单位不安全因素造成的意外伤害。用人单位安排或组织职工参加文体活动，应视为工作原因。职工利用工作之名吃喝玩乐或者从事涉及领导或个人私利的活动，不能作为工作原因。”
董永斌律师表示，江苏省的处理意见给工伤认定案件的代理律师提供了很大方便，但即使如此，在工伤认定过程中，还存在许多不明确的地方。希望国家和地方的有关规定能够更加细化，为工作人员提供更为具体的指导，最大限度减少工伤认定过程的争议。
▲目前，江苏正在推进矿山等高危险企业参加工伤保险。(资料片)
